基层法院非诉纠纷解决机制路径优化与探索

尹峰、杨珊珊

摘要：诉调对接是人民法院在转型社会中为完善非诉纠纷解决机制与诉讼程序解决机制的衔接而采取一种新的创新性尝试纠纷解决机制，也是新时代“枫桥经验”的传承与推广，其在矛盾调处和实效化解中发挥着积极的前置性作用。本文将以A市N县人民法院开展诉调对接工作为实证样本，从剖析诉调对接机制的现实内涵、主要模式、运行现状入手，进行实证分析。在对其现存问题缜密分析基础上，对该制度今后完善的路径优化提出了合理化建议，以求进一步推进诉调对接工作机制的完善。

关键词：非诉纠纷解决机制、诉调对接、路径优化

一、非诉纠纷解决机制之诉调对接的基础考察

非诉纠纷解决机制与诉讼化解机制作为化解矛盾的两大手段，是推动矛盾纠纷纳入法治化轨道解决的重要途径。所谓非诉纠纷解决机制是指除诉讼和仲裁以外的各种纠纷解决方式。相比诉讼纠纷解决机制，非诉讼纠纷解决机制更加具有综合性和广泛性。在年中央*法工作会议上，习近平总书记提出要“坚持把非诉纠纷解决机制挺在前面”的重要指示。随后 人民法院印发通知，要求全国各级法院要大力推进多元化纠纷解决机制和现代化诉讼服务体系建设，这为推动多元化纠纷化解体系建设，促进国家治理体系和治理能力现代化，指明了方向，提供了根本遵循。随着社会转型期和矛盾多发期的来临，各级法院尤其是基层法院大都面临着案多人少、信访压力过大、审判质量不高，群众满意度较低的窘境。为了摆脱案多人少的矛盾化解困境，在此背景下，诉调对接机制应运而生并逐渐进入了人们的视线。

（一）诉调对接的现实内涵

严格意义上讲，诉调对接并不是一个法学概念，而是一种工作方法。较为流行的定义是：在司法机关主导下，*府相关职能和其他组织支持参与下，以磋商、调解等非诉矛盾化解纠纷机制，使诉讼调解与社会矛盾纠纷大调解这两种纠纷解决机制相互衔接，充分发挥诉讼调解与大调解机制各自的优势，使司法审判与社会力量优势互补，形成合力，促使纠纷以更加便捷、经济、高效的途径得到解决，从而更好地维护社会的和谐与稳定。

（二）诉调对接的主要模式

诉调对接作为新时代矛盾纠纷多元化解和案件诉外分流的枢纽，其主要有“诉”与“调”的对接和“调”与“诉”的对接两种模式。诉调对接中的“诉”是指法院诉讼系统，“调”指人民调解、行*调解等其他非诉调解系统。从理论上讲，诉调对接就是一种多元化纠纷解决机制，其实质是指人民法院诉讼系统与法院诉讼（含仲裁）外非诉调解系统的相互对接，形成人民法院与其他社会调解组织通过多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能与运作方式相互协调、职能上良性互动、作用上优势互补，以满足社会矛盾化解多样需求的程序体系和动态调整系统。

1.“诉”与“调”的对接

诉调对接机制中的“诉”与“调”的对接，主要包括诉前调解和诉讼调解。诉前调解是人民法院在正式审理当事人纠纷案件前进行的调解，可分为立案前的调解和立案后的调解，可以采取人民调解、委派调解等多种形式。诉讼调解指案件实际进入诉讼程序后所进行的调解，其与诉前调解的区别以案件是否从立案环节移送审判审判予以判断，诉讼调解在案件审理过程中可以邀请特定的调解组织、个人进入诉讼中予以调解，发挥他们所具有的特别作用协助办案，通过调解的结案方式，化解矛盾纠纷。

2.“调”与“诉”的对接

诉调对接机制中“调”与“诉”的对接大致可分为：调解协议的司法确认、诉前调解产生的结果与诉讼程序有效衔接、人民调解协议效力纠纷。诉前调解产生的结果与诉讼程序有效衔接、人民调解协议效力纠纷的对接实质上确立了人民法院对于人民调解的保障和监督。

调解协议的司法确认。对于涉及到的民事权利义务引起的矛盾纠纷，经人民调解组织或其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，双方当事人认为有必要，共同到人民法院申请其法律效力，使其具有强制执行力，从而更好的发挥司法保障监督的作用，提高非诉调解的公信力。

诉前调解产生的结果与诉讼程序有效衔接。人民法院在案件立案前，将该案件委派给相应的特邀调解组织，通过特邀调解组织的诉前调解，案件结果可能调解成功或失败。调解成功的案件双方当事人可以向人民法院申请出具调解书；对于调解失败的案件，人民法院将及时进行立案，进入诉讼审理阶段，使非诉与诉讼进行有效衔接。

人民调解协议效力纠纷是当事人向人民法院起诉，要求履行、变更、撤销人民调解协议或者确认相关调解协议无效，人民法院进行审理的一种特殊对接情形。

（三）诉调对接涉及的关系层面

目前，诉调对接几乎已经覆盖了人民法院在开展非诉矛盾多元化解的各个方面。诉调对接的推行既涉及到实体问题，又涉及程序问题；既有法院内部问题，又有社会外部的问题；既有一定规律性问题，又涉及有特殊性问题。归纳起来，笔者认为主要是围绕以下三方面进行。

1.人民法院内部关系层面。这主要包括管理关系和协作关系，诉调对接要有相应的部门、人员、职责，使得诉调对接在法院内部的管理关系更加清晰，管理过程更加高效，监管活动更加有效，从而增强法官参与诉调对接工作的主动性和自觉性，提高诉调对接工作的成效和质量。诉调对接不是线性的，而是立体的、全程的。在程序上包括诉前、诉中、诉后、一审、二审，在实体上包括民商事案件、刑事附带民事案件、刑事速裁案件、行*纠纷案件以及司法鉴定案件等。这就需要法院各部门之间通力协作才能取得应有实效。诉调对接的目的是用非对抗的方式化解矛盾纠纷，为提高法官干警的参与度，要设置单独的目标责任考核分值，在绩效业绩考核和激励机制上得以充分体现，起到积极的导向作用。

2.法院与社会公众的关系层面。诉调对接在开启多元化纠纷解决机制的同时，也改变了法官与当事人之间简单的诉讼关系，不但要求法官辨法析理，定纷止争，更强调法官的亲民性和服务性。从社会学的角度看，诉调对接也是一种公共服务，服务对象不仅包括当事人，也包括社会一般公众。在化解纠纷过程中，要打破当事人、社会公众与法院的距离感。诉调对接所提供的司法服务，无论是当事人诉讼进程中的司法服务，还是社会公众获取的一般性司法服务，都超越了诉讼本身的限制。通过服务理念的变化，服务模式的转变和服务效率的提升，增加民众接近司法、接近正义的机会。

3.法院与其他职能部门之间的关系层面。主要包括为法院与非诉调解机构（民间调解组织、行业协会等）之间的关系、法官与其他*府职能部门（司法局、林业局、交警大队等）之间的关系、法院与*委*府之间的关系。诉调对接必须要在*委领导和*府支持下，才能更好推进工作体系建设。因此，必须要紧紧依靠*委领导，积极争取*府支持，鼓励社会各界参与，充分发挥司法的推动作用，将人民调解、行*调解、司法调解等“大调解”工作体系建设纳入到基层社会综合治理体系中，进行整体部署。在坚持大调解格局下，各部门各行业调解组织要各司其职，充分发挥司法的引导、保障作用，人民法院要加强与人民调解、行*调解组织在程序对接、效力确认、法律指导等方面的的密切协调配合左右，及时将社会矛盾纠纷化解在基层，消灭在萌芽状态，为促进社会和谐稳定，发挥司法左右。

二、A市N县法院诉调对接机制运作的应然展示

（一）N县法院诉调对接的基本情况

自年开始，为解决案多人少的纠纷化解矛盾，N法院充分利用社会资源，着力构建“*委领导、*府支持、法院主导、多方参与”的社会大调解有机衔接的矛盾化解机制。经法院与*府相关职能部门的多方努力，年11月，A市N县矛盾调处化解中心在该县法院揭牌成立,并在诉讼服务中心专门成立了诉调对接中心。诉调对接中心设置专职人民调解员2人、特邀人民调解员10名、法官及法官助理12人，作为诉调对接机制推进的工作平台，实现一名人民调解员配一名指导法官及一名法官助理或书记员的“1+1+1”模式。最终形成了以法院专职调解为主、院外委派调解为辅的多元化诉前调解联动工作机制。

诉调对接以立案庭、速裁法庭为主，与县司法局、交警大队、劳动争议仲裁委、各人民调解组织进行有效衔接。由于N法院不受理行*案件和知识产权案件，故诉调案件的类型均为普通民商事案件。在案件受理立案前，根据当事人自愿原则，以N法院诉调对接中心为主体，将较为传统类型的民事纠纷案件启动诉前调解机制，根据不同情况分流进入委派调解、委托调解、特邀调解或协同调解程序，调解成功后对属于法院受案范围的，根据当事人申请出具民事调解书或申请法院进行司法确认，而无需进入较为复杂的诉讼程序。对于调解失败的案件，经审查符合立案条件的及时予以立案，通过繁简分流，将简单的民商事案件进入速裁程序，需要其他部门协调解决的则出具司法建议书，督促履行。适用诉前调解程序的案件，根据案件性质和适用的调解机制严格限定调解时间，在规定时间内调解组织未反馈调解结果的案件，将直接进入速裁程序进行审理，审理期限不超过30天。

（二）诉调对接联动调解机制受理案件类型

为完善多元化纠纷解决机制，确保诉前调解联动工作顺畅开展，推动诉前调解工作规范有序进行。N县法院与该县司法局联合印发了《诉前调解联动工作机制实施细则（试行）》，并明确房屋租赁合同纠纷、婚姻家庭纠纷和继承纠纷、宅基地和相邻关系纠纷、交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷、劳务合同纠纷（包括建筑企业拖欠农民工工资引发的群体性纠纷）、诉讼标的额较小，当事人之间权利义务关系较为明确的欠款合同纠纷、消费者权益纠纷、业主与物业公司之间发生的物业管理纠纷、供用热力合同纠纷、医疗机构与患者之间的医疗纠纷（包括患者与医疗机构及其医务人员在检查、诊疗、护理等过程中发生的行为、造成的后果及原因、责任、赔偿等问题，在认识上产生分歧而引起的纠纷）以及其他标的额较小的案件。在征得当事人同意后，将启动诉前调解解决矛盾化解机制。对于人民法院委派给特邀调解员及特邀调解组织调解的案件，调解员可以在诉调对接工作室及派出人民法庭进行调解，也可以在纠纷发生地或其他适宜的地点进行。在调解过程中发现涉案人员众多、案情复杂或具有社会不稳定、不和谐因素的，可以申请人民法院指派员额法官或法官助理进行调解指导。

（三）N法院诉调对接的实践做法

年11月，A市N县矛盾调处化解中心在N法院揭牌成立，该院以此为契机，以司法确认为抓手，依托矛盾调处化解中心，大力开展诉调对接工作。将经调解组织主持调解的矛盾纠纷化解引入司法轨道，赋予调解协议的法律效力。依法高效地化解了大量的矛盾纠纷，有效缓解了案多人少之突出矛盾。

1.凝聚调解力量，构建多元化矛盾解纷大格局。N法院积极与县司法局、发改局、县医院、县交警大队等多家职能单位沟通协商，将其纳入特邀调解组织。在化解矛盾纠纷的主体和方法上探寻“多元”路径，对各乡镇基层人民调解组织进行走访座谈，听取意见建议，为其提供专业性指导，形成多元化解合力。针对当前矛盾纠纷的“多样性”，在诉讼服务中心安排专人负责诉调对接工作，加强诉调机制保障，主导建立与调解组织之间的联动机制，实现“诉前”到“诉终”集成便捷化的调解闭环体系，真正实现了诉讼与非诉讼的无缝对接，确保纠纷快速实质性化解。

2.深化运作基础，构建工作网络。N法院相继出台了《“*法干警进网格，我为群众办实事”实施方案》、《N法院关于积极开展“法官进网格”工作实施意见（试行）》、《N法院“法官进网格、当好六大员”工作实施细则（试行）》等制度文件，积极推进“法官进网格、当好六大员”工作，建立以“网格法官”为主体的社区联络点，构建诉调对接网络。按照网格管理区域模式，选派 法官、干警担任“网格法官”对接全县名网格员，并在各镇、村设立“法官驿站”，通过开展“月联系”、“季驿站”行动，定期定点走进社区开展工作。“网格法官”要积极主动参与到所属网格内的矛盾纠纷中，引导网格员开展调解，依托速裁+网格模式，发挥“人民调解+速裁”功能，将非诉讼与诉讼有效对接，实现联合调解多元解纷。在春耕秋忙之际，及时将庭审现场搬到田间地头、社区村落、云上网格，实现纠纷网上调解、田间化解、家门口维权。同时紧紧依托综治网格化管理平台，充分发挥网格员人员广、地形熟、消息灵等优势，配合网格法官开展矛盾纠纷排查、诉讼纠纷化解、云上网格送达等工作，同时将各辖区的人民调解员、司法所工作人员、法庭工作人员的名单、联系方式等基本情况编制成联络名册，发放至各调解员，确保信息通畅。诉调对接中心负责建立纠纷调解台账，负责诉调对接工作的组织协调及考核督查，在N法院、县司法局的领导下，定期通报矛盾纠纷调解工作情况，加强督促落实。

3.加强调解力度，夯实解纷基础。按照“大立案，重调解，精审判”的原则，N法院抽调调解能力强、业务水平较高的员额法官及法官助理全面充实到诉调对接中心团队，使诉调对接中心成为全院人员最多的业务兼综合性管理部门。强化立案引导，凡法律法规不禁止的传统民事纠纷由导诉员引导当事人到诉调对接中心进行诉前化解，在立案环节实现对矛盾的分流、疏导与化解。同时要求各审判团队的所有法官助理均要参与庭前调解工作，试行独立办案与辅助办案相结合的审判模式，将法官助理诉前调解工作业绩实行单独考核，纳入目标责任考核，作为晋升和奖罚的重要依据，极大地提高了矛盾化解效率，降低了成诉率。对于诉前调解失败进入诉讼程序的普通民商事案件，仍坚持全员、全程、全面调解，充分调动各方调解力量，全力做好矛盾化解工作，着力提高诉讼调解的实际效果，减少调解结案案件进入执行程序和再审程序的数量，努力实现调解结案率、服判息诉率的“两上升”及涉诉信访率、强制执行率的“两下降”。

4.加强宣传，提高公众参与度。N法院针对司法确认工作专门成立了宣传小组，流动性地开展巡回法制宣传活动，解答相关法律咨询、发放宣传资料、广泛宣传司法确认“不收费、利和谐、可执行、促高效”的独特优势。根据工作开展流程，N法院不仅制作了直观易懂的诉调对接流程图、申请司法确认流程图张贴在诉讼服务中心宣传栏，还通过LED显示屏、网站、