构建科学合理健全的动物防疫法律制度金台

《中华人民共和国动物防疫法》于年7月第八届全国人大常委会第二十六次会议通过。年8月30日第十届全国人大常委会第二十九次会议 次修订。年6月29日第十二届全国人大常委会第三次会议和年4月24日第十二届全国人大常委会第十四次会议两次修正。年1月22日第十三届全国人大常委会第二十五次会议第二次修订，由10章85条修订为12章条，向构建科学合理健全的动物防疫法律制度迈进一大步。

一、修订动物防疫法的重要意义

动物防疫法在保障养殖业生产安全、动物源性食品安全、公共卫生安全及生态环境安全方面具有十分重要的作用，是涉农法律制度中带有基础性的重要法律。

长期以来，由于我国饲养动物量大面广，养殖方式相对落后，动物及动物产品国际贸易增多，基层动物防疫体系薄弱，动物防疫形势严峻复杂，主要表现在：一是重点动物疫病净化、消灭缺乏全面的中长期规划，疫病多发高发突发，潜在风险及防控压力大。二是人畜共患传染病防控环节薄弱，制度建设、资源配置、部门协作机制不够健全。三是动物防疫制度体系不完善。病死动物和病害动物产品无害化处理、动物及动物产品调运监管、动物疫病区域化管理、动物防疫条件审查、动物疫病疫情监测预警等制度建设滞后。四是基层动物防疫机构、队伍及保障措施难以满足防疫需要。五是动物防疫责任体系不完善，生产经营者防疫主体责任落实不到位，一些生产经营主体履行强制免疫义务自觉性不强。六是法律责任缺乏刚性。年2月24日，全国人大常委会作出《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，对非食用性利用野生动物审批监管和检疫检验提出明确要求，需要及时转化为法律规范。综上，修订动物防疫法十分必要。

二、修订动物防疫法的总体思路及重点

认真贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，落实*的十九大、十九届二中、三中、四中、五中全会精神，按照全面提升动物卫生水平和全力防控人畜共患传染病的目标，着力解决动物防疫面临的制度性问题，对动物防疫方针、保障公共卫生安全和人体健康的工作机制、防疫责任体系、制度体系、监管体系和法律责任调整完善，构建科学、合理、健全的动物防疫法律制度。

修订后的动物防疫法在八个方面得到强化：一是强化对重点动物疫病的净化、消灭，在全面防控基础上，推动重点动物疫病从有效控制到逐步净化、消灭转变，调整了动物防疫方针；二是强化人畜共患传染病的防控机制；三是强化对非食用性利用野生动物的检疫；四是强化对动物疫源疫情的监测预警；五是强化生产经营者的防疫主体责任、行业部门的监管责任和地方*府的属地管理责任；六是强化动物防疫制度体系；七是强化基层动物防疫体系和保障措施。八是强化法律责任。

(一)强化对重点动物疫病的净化、消灭，调整动物防疫方针

过去，我国动物防疫工作坚持“预防为主”方针，有效控制了高致病性禽流感、口蹄疫等重大动物疫病大范围发生。但从动物疫病流行规律看，单纯预防难以有效遏制动物病原体变异及侵害，防不胜防，成本很高。有计划地净化、消灭对动物卫生安全和公共卫生安全危害大的重点病种，推进重点病种从免疫临床发病向免疫临床无病例过渡，有步骤地清除动物机体和环境中存在的病原体，降低疫病流行率，缩小病原污染面，是消灭重点动物疫病的科学路径。我国于年、年已分别净化、消灭了牛瘟和牛肺疫，国外一些国家亦成功净化、消灭了十多种重点动物疫病，积累了成功经验。为此，修订后的动物防疫法将动物防疫方针调整为，“实行预防为主，预防与控制、净化、消灭相结合的方针”。

对动物疫病防控方针的调整，是实践检验的结果，也是付出沉重代价后形成的共识。在动物疫病防控技术路径上，是单纯走“疫苗路线”，还是走从根本上解决问题的“净化、消灭路线”，长期争论不休。这次修订，着眼长远，权衡利弊，确定了“疫苗路线”与“净化、消灭路线”相结合的方针，取二者之长，有利于 限度提升动物防疫水平和效果。

为什么要调整动物防疫方针？

一是动物疫病防控进入新阶段。动物疫病防控体系、技术支撑、资金投入、规模化养殖、管理水平及法制建设，是从预防为主向预防与净化、消灭相结合阶段转变的前提条件，经济发展水平及经济实力也是重要因素，我国进入新阶段的上述条件基本成熟。目标定的高一些，跳一跳可以摸得着。

二是实验示范效果好。从已经建立的疫病净化示范场实践看，选择重点病种从点到面再到区域净化、消灭，顺应了动物疫病防治规律，社会动员更加广泛，技术运用更加规范集成，防疫强度更高更严，资金投入更多地增加，很好地控制了疫病扩散。成功的实践促使我们下决心在全国推广实施，打造预防为主方针升级版。

三是国际通行做法。国外一些国家经过数十年努力，已经净化、消灭十多种重点动物疫病，如口蹄疫、猪瘟、家猪伪狂犬病、猪布鲁氏菌病、禽沙门氏菌病。有的国家(如加拿大)通过立法，要求各地建立“疫病净化区”，确定对重点人畜共患传染病和垂直传播的动物疫病分阶段分区域净化、消灭的目标。

四是“预防为主”与“净化、消灭”相辅相成，互不排斥。“净化、消灭”不排斥“预防为主”，“预防为主”为“净化、消灭”夯实基础。全面防控是净化、消灭的前提，净化、消灭着眼长远、全面布局，构成完整的防控链条。二者有机结合，会收到11gt;2的效果。

世界动物卫生组织(OIE)制定的《陆生动物卫生法典》，对不同动物疫病净化、消灭标准已经作了规范，例如口蹄疫无疫区的标准是：在过去12个月内未发生过口蹄疫病例；在过去12个月内没有发现口蹄疫病*感染的任何疑似迹象；在过去12个月生物安全隔离区内无口蹄疫疫苗接种动物；对进入生物安全隔离区内的动物、精液、胚胎和动物产品符合相关规定等。需要说明的是，净化、消灭是针对病原微生物引起的病种，做到无临床发病，或把临床发病控制在规定的标准范围内，不是将病原微生物物种净化、消灭，这是两个概念。

(二)强化人畜共患传染病防控，保障公共卫生和人体健康

人畜共患传染病是指脊椎动物与人类之间自然传播的传染病、寄生虫病，病原体包括病*、细菌、衣原体、立克次体、支原休、螺旋体、真菌、原虫和蠕虫等。现在已知并且命名的动物疫病有多种，常见传染病多种，其中70%以上属于人畜共患传染病，其中危害程度大的有90多种。全世界每年有万人死于传染病，其中因人畜共患传染病死亡的占大多数。人畜共患传染病的传播是双向的，动物传人，人传动物，必须强化动物卫生与公共卫生的协作机制，实行双向防控。

修订后的动物防疫法，完善了人畜共患传染病联防联控工作机制。一是国务院农业农村主管部门根据国内外动物疫情以及保护养殖业生产和人体健康的需要，及时会同国务院卫生健康等有关部门对动物疫病进行风险评估，制定并公布动物疫病预防、控制、净化、消灭措施和技术规范，省级相关部门开展本行*区域的动物疫病风险评估并落实相关措施。二是明确由县级以上人民*府卫生健康主管部门和农业农村、野生动物保护等主管部门制定人畜共患传染病目录，建立人畜共患传染病防治协作机制，加强部门间信息相互通报、疫情会商和协同配合。三是县级以上地方人民*府根据本地情况，决定在城市特定区域禁止家畜家禽活体交易。四是发生人畜共患传染病时，由卫生健康主管部门对疫区易感染的人群进行监测并依法采取防控措施。五是将人民群众反映强烈的狂犬病防控管理入法。六是违反本法规定，造成人畜共患传染病传播、流行的，依法从重给予处分、处罚。

将人民群众反映强烈的狂犬病防疫管理入法，是修订后的动物防疫法的一大亮点，回应了人民群众的关切。建国后，我国狂犬病曾经出现过三个疫情高峰。 次高峰是20世纪50年代中期，年报告感染狂犬病死亡例。第二个高峰是20世纪80年代，年报告死亡例， 的年为例。第三个高峰是5年至年，年均报告死亡数例以上。8至年，我国农业、卫生、公安、城管等部门落实防控措施，狂犬病报告数量有所下降。但是，近年来我国城乡饲养犬猫数量急剧增加，达到1亿只以上，二线城市和青年群体饲养宠物呈高增长态势，犬只伤人、致死事件屡屡发生，给受害家庭造成 伤痛。虽然一些地方出台了犬只管理的地方性法规或规章，但存在立法层级低、管理环节脱节等问题，一些地方办理养犬证和疫苗接种流于形式。修订后的动物防疫法对狂犬病预防及管理作出规定：一是单位和个人饲养犬只，应当按照规定定期免疫接种狂犬病疫苗，凭动物诊疗机构出具的免疫证明向所在地养犬登记机关申请登记；二是携带犬只出户的，应当按照规定佩戴犬牌并采取系犬绳等措施，防止犬只伤人、传播疫病；三是街道办事处、乡级人民*府组织协调居民委员会、村民委员会，做好本辖区内流浪犬、猫的控制和处置，防止疫病传播；四是县级人民*府和乡级人民*府、街道办事处结合本地实际，做好农村地区饲养犬只的防疫管理工作；五是饲养犬只防疫管理的具体办法，由省、自治区、直辖市制定。人民生命安全至上，是本条款 的法律价值。

(三)强化非食用性利用野生动物检疫

现阶段，人类对野生动物携带的高致病性病原体、宿主、传播路径认识甚少，疫苗和有效药物研究开发滞后，病原体不断变异又增加了防控的不确定性和难度，公共卫生体系薄弱环节多，应对突发事件多为“被动式”应对。年，上海市因人食用毛蚶发生甲肝疫情，历时5个月，共30万人染病， 日确诊感染超过万人。3年发生的SARS疫情，涉及24个省、自治区、直辖市的个县(市、区)，累计报告临床诊断病例例，死亡例。4年我国10多个省发生高致病性禽流感(H5N1)疫情，对养殖业和农民收入造成重大影响。年出现人感染H7N9禽流感病例。9年至年，甲型流感(H1N1)疫情在北美地区爆发，后传至包括我国在内的其他多个国家，共死亡20万人。年至年12月，中东呼吸综合症(MERS-CoV)在27个国家爆发，发现例，死亡例。年西非爆发埃博拉出血热疫情，造成经济损失亿美元。年拉丁美洲和加勒比海国家流行寨卡疫情，18个国家报告感染病例，疫情最严重的巴西感染者万人。上述公共卫生突发事件，疫情的病原体均与动物有关。在这种情况下，立法禁止非法野生动物交易，禁止食用陆生野生动物和水生保护动物，规范非食用性利用并强化检疫，防止其危及公共卫生安全，十分必要。

年2月24日，全国人大常委会作出《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》。动物防疫法对此作出衔接性规定：一是因科研、药用、展示等特殊情形需要非食用性利用的野生动物，应当按照国家有关规定报动物卫生监督机构检疫，检疫合格的，方可利用；二是国务院农业农村主管部门会同野生动物保护主管部门制定野生动物检疫办法；三是在重大动物疫情报告期间，必要时，所在地县级以上地方人民*府可以作出封锁决定并采取扑杀、销毁等措施；四是县级以上人民*府应当完善野生动物疫源疫病监测体系和工作机制，根据需要合理布局监测站点，野生动物保护、农业农村主管部门按照职责分工做好野生动物疫源疫病监测等工作，并定期互通情况，紧急情况及时通报；五是野生动物保护主管部门发现野生动物染疫或者疑似染疫的，应当及时处置并向农业农村主管部门通报；六是野外环境发现的死亡野生动物，由所在地野生动物保护主管部门收集、处理。上述规定中， 条是与全国人大常委会决定的衔接性规定，第二、三、四、五、六条是对全国人大常委会决定的延伸，细化了决定内容，完善了国务院农业农村主管部门与野生动物保护主管部门的工作对接机制，明确了各自的职责。

目前，农业农村部已发布生猪、家禽、反刍动物、马属动物、犬、猫、兔、蜜蜂等10种陆生动物的检疫规程，对野猪、野禽、野生牛羊等反刍动物、野生马属动物、野生犬科动物和野生猫科动物，对应参照上述规程检疫，还有相当数量的野生动物没有检疫规程，需要对照法律精神抓紧制定。

(四)强化“三方”责任

动物疫病防控是系统工程，需要生产经营者、地方各级*府、兽医主管部门的密切配合、有效衔接、落实责任。我国动物防疫面对千家万户，长期以来，动物防疫主要由*府兽医机构承担，强制性免疫费用由各级财*负担，动物卫生监管机构忙于应对防疫具体工作，监督管理职责本末倒置，主体错位。随着畜牧养殖业的转型升级和规模化养殖发展，动物生产经营主体具备了承担防疫主体责任的能力，*府主管部门职能需回归本位。修订后的动物防疫法立足于构建责任明确、各负其责、各尽其能的防疫责任体系，压实了生产经营者的主体责任、行业部门的监管责任和地方*府的属地管理责任，让责任回归本位。

压实生产经营者的主体责任。一是明确饲养动物的单位和个人的强制免疫责任。要求其按照强制免疫计划和技术规范，对动物实施免疫接种，并按照国家有关规定建立免疫档案、加施畜禽标识，保证可追溯。二是明确生产经营者的动物防疫责任。从事动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏等活动的单位和个人依法承担动物防疫相关主体责任，按照不同环节，对应承担免疫、消*、检测、隔离、净化、消灭以及无害化处理等具体责任，“谁的孩子谁抱”。这里所说的各环节责任，均为主体责任。在民事法律制度中，“公民”一般对应“义务”，在行*法律制度中，各相关主体对应相关主体责任合乎法理，我国其他法律制度中已有类似表述。

压实行业部门责任。按照农业综合执法改革要求，分清农业农村主管部门与动物疫病防控机构及动物卫生监督机构的职责：一是明确农业农村主管部门的监管职责。县级以上地方人民*府农业农村主管部门依照本法规定，对动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏、运输等活动中的动物防疫实施监督管理。二是将行*处罚和行*强制等职能划转给农业综合执法机构承担。但是，动物卫生监督机构原承担的动物及动物产品的检疫工作仍然保留，日常的管理和服务工作仍不能放松，防止出现管理真空。三是结合动物防疫方针调整，明确由动物疫病预防控制机构承担动物疫病净化、消灭的技术支持工作，包括技术指导、培训，对动物疫病净化效果进行监测、评估等。四是明确相关部门责任。科技、海关等部门依法开展动物疫病监测预警，野生动物保护主管部门依法对野生动物疫源疫病监测；海关、野生动物保护主管部门向农业农村主管部门通报动物染疫或疑似染疫相关信息的职责，在野外环境发现的死亡野生动物，由所在地野生动物保护主管部门收集、处理。

压实地方*府属地责任。修订后的动物防疫法，明确了地方人民*府在疫情处置、无规定动物疫病区建设、动物疫病净化消灭的组织实施、无害化处理场所规划建设和运营、动物防疫体系队伍建设、工作条件和物资保障等方面的属地责任。特别是重大疫情处置，涉及人、财、物等资源配置、疫区封锁等问题时，必须由地方*府出面。

(五)强化动物防疫制度体系

1、动物疫病风险评估制度

动物疫病风险评估是提高动物防疫科学性的重要措施，定期或不定期对动物疫病发生的风险评估预测，根据评估结果及时调整动物疫病防控*策，可以确保动物防疫工作的科学性和有效性。修订后的动物防疫法，明确国家建立动物疫病风险评估制度。为了提高风险评估的科学性和可操作性，明确将国务院卫生健康等有关部门列入参与部门。

2、动物疫病强制免疫制度

强制免疫是动物疫病防控的重要手段。多年来，国家先后将口蹄疫、高致病性禽流感、高致病性猪蓝耳病、猪瘟、小反刍兽疫纳入强制免疫范围，为预防重大动物疫病发挥了重要作用。动物防疫方针调整后，需要将强制免疫、动物疫病净化消灭、动物疫病区域化管理综合配套实施。修订后的动物防疫法，完善了强制免疫制度，明确国务院农业农村主管部门确定强制免疫的动物疫病病种和区域，授权省级人民*府农业农村主管部门对强制免疫的动物疫病病种和区域动态管理，并与重点动物疫病净化消灭、动物疫病区域化管理作好衔接。为了保证强制免疫的实施效果，明确由农业农村主管部门对强制免疫履行情况进行评估和监督检查，乡级*府、街道及村委会、居委会协助做好相关工作。针对社会公众广泛